Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 20.10.2015 "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года N 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" по запросу прокурора Республики Коми"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Республики Коми
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 октября 2015 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 7
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 7 ДЕКАБРЯ 2012 ГОДА № 104-РЗ
"О НАДЕЛЕНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ
КОМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЖИЛЫМИ
ПОМЕЩЕНИЯМИ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ
РОДИТЕЛЕЙ, ЛИЦ ИЗ ЧИСЛА ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ
ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ" ПО ЗАПРОСУ ПРОКУРОРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В.Кретова, судей Д.Н.Басманова, Н.В.Боковиковой, А.В.Проскурова,
с участием прокурора отдела по делам несовершеннолетних и молодежи прокуратуры Республики Коми Е.М.Кузьминой, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В.Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей временно исполняющего обязанности Главы Республики Коми Е.А.Федчук - начальника отдела бюджетного и гражданского законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, С.Л.Мажаровой - заместителя начальника отдела организации и координации деятельности по опеке и попечительству Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, И.М.Нихельман - начальника отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, Уполномоченного при Главе Республики Коми по правам ребенка Н.Л.Струтинской,
руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части 1 статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Поводом к рассмотрению настоящего дела явился запрос прокурора Республики Коми, а основанием для рассмотрения обнаружившаяся неопределенность в том, соответствует ли Конституции Республики Коми указанная выше норма.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.В.Кретова, объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
Прокурор Республики Коми обратился в Конституционный Суд Республики Коми с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых жилых помещений и допускает предоставление жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений.
В обоснование запроса указал, что в нарушение статей 4, 11, 17, 18, 41 Конституции Республики Коми часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ не только не содержит однозначного и ясного понятия видов жилых помещений, предоставляемых детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но и порождает определенное правовое неравенство между лицами, входящими в одну и ту же социально защищенную группу, но проживающими в разных муниципальных образованиях Республики Коми, поскольку нормы предоставления площади жилого помещения в тех или иных муниципальных образованиях существенно отличаются друг от друга.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", как не содержащая виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений и предусматривающая обеспечение этих лиц жилыми помещениями по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, а именно проверка соответствия данного законоположения Конституции Республики Коми, гарантирующей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 4), равенство прав и свобод граждан независимо от их места жительства, происхождения, имущественного положения и других обстоятельств (статья 17), право граждан на жилище и достойную жизнь (статьи 11, 41) и запрещающей издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статья 18).
Согласно статьям 4, 10 Конституции Республики Коми человек, его права и свободы являются высшей ценностью и их соблюдение и защита - обязанность Республики Коми.
При этом конституционное право граждан на жилище, а следовательно, и на достойную жизнь закреплено в статьях 11, 41 Конституции Республики Коми, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Коми обязаны создавать условия для осуществления права на жилище и обеспечивать, в том числе бесплатное предоставление указанным в законе и нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам жилых помещений государственного, муниципального и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Так, гарантированное Конституцией Республики Коми право на жилище детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, конкретизировано в Законе Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", часть 2 статьи 7 которого предусматривает, что жилые помещения муниципального специализированного жилищного фонда предоставляются этим гражданам однократно на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого приняли решение о включении гражданина в список, на основании решений указанных органов местного самоуправления о предоставлении жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения предоставляемых жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
Проверка же конституционности данной нормы основывается на требованиях пунктов "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктов "ж" и "к" части 1 статьи 64 Конституции Республики Коми, согласно которым жилищное законодательство, а также вопросы социальной защиты отдельных категорий граждан в сфере жилищных отношений находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Коми, что в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и общими правилами нормотворчества в Российской Федерации исключает принятие органами государственной власти Республики Коми законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству большей юридической силы и необоснованно затрагивающих права и свободы человека и гражданина.
Из истории вопроса обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует, что ранее данным лицам жилые помещения предоставлялись по договорам социального найма и во внеочередном порядке (статьи 49, 50, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" также предусматривалось предоставление мер социальной поддержки нуждающимся в жилых помещениях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в виде внеочередного и бесплатного обеспечения их жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
С вступлением в силу Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" приведенный выше порядок претерпел определенные изменения.
В частности, статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" была дополнена подпунктом 14.2, в соответствии с которым обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации исключено упоминание о внеочередном предоставлении указанной категории лиц жилых помещений, но при этом Кодекс был дополнен статьями 98.1 и 109.1 об обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Изменилось и содержание статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Так, согласно данной норме жилые помещения специализированного жилищного фонда в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, предоставляются указанным выше гражданам по месту их жительства и на основании договоров найма специализированных жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договорам социального найма с возможностью заключения впоследствии договоров социального найма этих же жилых помещений.
Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и правил кодификации и унификации, изменил правовое регулирование вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и поэтому у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появилась предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязанность привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Анализ диспозиции части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, свидетельствует о согласованности данного законоположения как с Жилищным кодексом Российской Федерации, так и с Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
В частности, положения статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам по нормам, установленным соответствующим органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями и других факторов.
Поскольку статья 50 настоящего Кодекса распространяет свое действие и на отношения, связанные с решением жилищного вопроса указанной выше категории граждан, то в силу этих и иных обстоятельств предоставление жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, не может расцениваться как нарушение гарантированных Конституцией Республики Коми прав этих лиц на жилище.
Отличающиеся же друг от друга нормы предоставления площади жилого помещения в тех или иных муниципальных образованиях и объективно сложившаяся степень благоустройства жилья в населенном пункте, избранном в качестве места жительства лица, подлежащего обеспечению жилым помещением, сами по себе не свидетельствуют о каком-либо правовом неравенстве среди граждан, относящихся к одной и той же социально защищенной группе, поскольку норма предоставления это тот минимум, ниже которого не допускается обеспечение жильем не только детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но и других граждан, имеющих право на получение жилых помещений.
С учетом этих обстоятельств и гарантированного законодательством права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на предоставление благоустроенных жилых помещений в виде жилого дома или квартиры следует признать, что изменение условий и порядка обеспечения жильем не только не повлияло на их жилищные права, приобретенные, в том числе, в соответствии с ранее действовавшим регулированием, но и дало более ясное и предсказуемое понимание объема этих прав и способов их реализации.
Такой же правовой позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который в своих судебных актах неоднократно подчеркивал, что законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе изменять ранее установленные условия предоставления мер социальной поддержки, в том числе и в сфере жилищных отношений, соблюдая при этом принципы справедливости, равенства, поддержания доверия к закону и действиям государства (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П; от 5 апреля 2007 года № 5-П; определения от 27 декабря 2005 года № 502-О; от 24 сентября 2013 года № 1411-О и др.).
Доводы о том, что по Правилам предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 1203 с последующими изменениями и дополнениями, размер субсидий наряду с другими параметрами определяется по социальной норме площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, составляющей 33 кв.м, не являются основанием для признания факта неправомерного снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных лиц, поскольку, как уже указывалось выше, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнес обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Таким образом, финансовое обеспечение реализации права данной категории граждан на жилище осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и частично за счет средств федерального бюджета, предоставляемых в рамках софинансирования этих расходов.
В связи с этим на субъекты Российской Федерации не может быть возложена обязанность по приобретению жилья соответствующего по своим размерам социальной норме площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, тем более, что такое понятие при решении вопроса о предоставлении жилого помещения в действующем жилищном законодательстве не применяется.
При таких обстоятельствах часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления этой категории лиц жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, следует признать соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17, 18, 41, так как она, безусловно, гарантирует указанным гражданам реализацию их законного права на обеспечение жильем, фактически не снижает уровень их социальной защиты и отвечает конституционным принципам справедливости и обусловленному объективной реальностью и требованиями закона равенству прав.
Вместе с тем, часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в той мере в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений, не согласуется с нормами Конституции Республики Коми, поскольку в нарушение установленных правил нормотворчества ни она, ни другие нормы настоящего Закона не содержат определенного, ясного и недвусмысленного понятия видов жилых помещений.
Такое правовое регулирование может привести к существенному нарушению конституционного права граждан на жилище, поскольку в соответствии с положениями статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилым помещениям относятся не только жилой дом, квартира, но и часть жилого дома, квартиры, а также комнаты.
Согласно же статье 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются этим лицам в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, и поэтому в Законе Республике Коми в обязательном порядке должны были быть указаны виды жилых помещений, что исключало бы возможность умаления конституционного права граждан на жилище и отвечало бы принципам предсказуемости, ясности и определенности правового регулирования.
В связи с этим часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений, подлежит признанию не соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 41.
На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, частью 1 статьи 66, частями 1, 2, 3 и 4 статьи 68, статьями 69, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17, 18, 41.
2. Признать не соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 41, часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений.
3. В соответствии со статьей 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Постановление подлежит официальному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и размещению на официальном сайте Республики Коми в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (на официальном интернет-портале Республики Коми).
Конституционный Суд
Республики Коми
------------------------------------------------------------------
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Республики Коми
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 октября 2015 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 7
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 7 ДЕКАБРЯ 2012 ГОДА № 104-РЗ
"О НАДЕЛЕНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ
КОМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЖИЛЫМИ
ПОМЕЩЕНИЯМИ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ
РОДИТЕЛЕЙ, ЛИЦ ИЗ ЧИСЛА ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ
ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ" ПО ЗАПРОСУ ПРОКУРОРА РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В.Кретова, судей Д.Н.Басманова, Н.В.Боковиковой, А.В.Проскурова,
с участием прокурора отдела по делам несовершеннолетних и молодежи прокуратуры Республики Коми Е.М.Кузьминой, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В.Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей временно исполняющего обязанности Главы Республики Коми Е.А.Федчук - начальника отдела бюджетного и гражданского законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, С.Л.Мажаровой - заместителя начальника отдела организации и координации деятельности по опеке и попечительству Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, И.М.Нихельман - начальника отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, Уполномоченного при Главе Республики Коми по правам ребенка Н.Л.Струтинской,
руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части 1 статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Поводом к рассмотрению настоящего дела явился запрос прокурора Республики Коми, а основанием для рассмотрения обнаружившаяся неопределенность в том, соответствует ли Конституции Республики Коми указанная выше норма.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.В.Кретова, объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
Прокурор Республики Коми обратился в Конституционный Суд Республики Коми с запросом о проверке конституционности части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых жилых помещений и допускает предоставление жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений.
В обоснование запроса указал, что в нарушение статей 4, 11, 17, 18, 41 Конституции Республики Коми часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ не только не содержит однозначного и ясного понятия видов жилых помещений, предоставляемых детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но и порождает определенное правовое неравенство между лицами, входящими в одну и ту же социально защищенную группу, но проживающими в разных муниципальных образованиях Республики Коми, поскольку нормы предоставления площади жилого помещения в тех или иных муниципальных образованиях существенно отличаются друг от друга.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", как не содержащая виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений и предусматривающая обеспечение этих лиц жилыми помещениями по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, а именно проверка соответствия данного законоположения Конституции Республики Коми, гарантирующей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 4), равенство прав и свобод граждан независимо от их места жительства, происхождения, имущественного положения и других обстоятельств (статья 17), право граждан на жилище и достойную жизнь (статьи 11, 41) и запрещающей издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статья 18).
Согласно статьям 4, 10 Конституции Республики Коми человек, его права и свободы являются высшей ценностью и их соблюдение и защита - обязанность Республики Коми.
При этом конституционное право граждан на жилище, а следовательно, и на достойную жизнь закреплено в статьях 11, 41 Конституции Республики Коми, в соответствии с которыми органы государственной власти и органы местного самоуправления Республики Коми обязаны создавать условия для осуществления права на жилище и обеспечивать, в том числе бесплатное предоставление указанным в законе и нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам жилых помещений государственного, муниципального и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Так, гарантированное Конституцией Республики Коми право на жилище детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, конкретизировано в Законе Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", часть 2 статьи 7 которого предусматривает, что жилые помещения муниципального специализированного жилищного фонда предоставляются этим гражданам однократно на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого приняли решение о включении гражданина в список, на основании решений указанных органов местного самоуправления о предоставлении жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения предоставляемых жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
Проверка же конституционности данной нормы основывается на требованиях пунктов "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктов "ж" и "к" части 1 статьи 64 Конституции Республики Коми, согласно которым жилищное законодательство, а также вопросы социальной защиты отдельных категорий граждан в сфере жилищных отношений находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Коми, что в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и общими правилами нормотворчества в Российской Федерации исключает принятие органами государственной власти Республики Коми законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству большей юридической силы и необоснованно затрагивающих права и свободы человека и гражданина.
Из истории вопроса обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует, что ранее данным лицам жилые помещения предоставлялись по договорам социального найма и во внеочередном порядке (статьи 49, 50, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" также предусматривалось предоставление мер социальной поддержки нуждающимся в жилых помещениях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в виде внеочередного и бесплатного обеспечения их жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
С вступлением в силу Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" приведенный выше порядок претерпел определенные изменения.
В частности, статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" была дополнена подпунктом 14.2, в соответствии с которым обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации исключено упоминание о внеочередном предоставлении указанной категории лиц жилых помещений, но при этом Кодекс был дополнен статьями 98.1 и 109.1 об обеспечении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Изменилось и содержание статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Так, согласно данной норме жилые помещения специализированного жилищного фонда в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, предоставляются указанным выше гражданам по месту их жительства и на основании договоров найма специализированных жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договорам социального найма с возможностью заключения впоследствии договоров социального найма этих же жилых помещений.
Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и правил кодификации и унификации, изменил правовое регулирование вопросов обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и поэтому у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появилась предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" обязанность привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Анализ диспозиции части 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, свидетельствует о согласованности данного законоположения как с Жилищным кодексом Российской Федерации, так и с Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
В частности, положения статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам по нормам, установленным соответствующим органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями и других факторов.
Поскольку статья 50 настоящего Кодекса распространяет свое действие и на отношения, связанные с решением жилищного вопроса указанной выше категории граждан, то в силу этих и иных обстоятельств предоставление жилья по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, не может расцениваться как нарушение гарантированных Конституцией Республики Коми прав этих лиц на жилище.
Отличающиеся же друг от друга нормы предоставления площади жилого помещения в тех или иных муниципальных образованиях и объективно сложившаяся степень благоустройства жилья в населенном пункте, избранном в качестве места жительства лица, подлежащего обеспечению жилым помещением, сами по себе не свидетельствуют о каком-либо правовом неравенстве среди граждан, относящихся к одной и той же социально защищенной группе, поскольку норма предоставления это тот минимум, ниже которого не допускается обеспечение жильем не только детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но и других граждан, имеющих право на получение жилых помещений.
С учетом этих обстоятельств и гарантированного законодательством права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на предоставление благоустроенных жилых помещений в виде жилого дома или квартиры следует признать, что изменение условий и порядка обеспечения жильем не только не повлияло на их жилищные права, приобретенные, в том числе, в соответствии с ранее действовавшим регулированием, но и дало более ясное и предсказуемое понимание объема этих прав и способов их реализации.
Такой же правовой позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который в своих судебных актах неоднократно подчеркивал, что законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе изменять ранее установленные условия предоставления мер социальной поддержки, в том числе и в сфере жилищных отношений, соблюдая при этом принципы справедливости, равенства, поддержания доверия к закону и действиям государства (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П; от 5 апреля 2007 года № 5-П; определения от 27 декабря 2005 года № 502-О; от 24 сентября 2013 года № 1411-О и др.).
Доводы о том, что по Правилам предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 1203 с последующими изменениями и дополнениями, размер субсидий наряду с другими параметрами определяется по социальной норме площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, составляющей 33 кв.м, не являются основанием для признания факта неправомерного снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных лиц, поскольку, как уже указывалось выше, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнес обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Таким образом, финансовое обеспечение реализации права данной категории граждан на жилище осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и частично за счет средств федерального бюджета, предоставляемых в рамках софинансирования этих расходов.
В связи с этим на субъекты Российской Федерации не может быть возложена обязанность по приобретению жилья соответствующего по своим размерам социальной норме площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, тем более, что такое понятие при решении вопроса о предоставлении жилого помещения в действующем жилищном законодательстве не применяется.
При таких обстоятельствах часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления этой категории лиц жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, следует признать соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17, 18, 41, так как она, безусловно, гарантирует указанным гражданам реализацию их законного права на обеспечение жильем, фактически не снижает уровень их социальной защиты и отвечает конституционным принципам справедливости и обусловленному объективной реальностью и требованиями закона равенству прав.
Вместе с тем, часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в той мере в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений, не согласуется с нормами Конституции Республики Коми, поскольку в нарушение установленных правил нормотворчества ни она, ни другие нормы настоящего Закона не содержат определенного, ясного и недвусмысленного понятия видов жилых помещений.
Такое правовое регулирование может привести к существенному нарушению конституционного права граждан на жилище, поскольку в соответствии с положениями статьи 16 Жилищного кодекса Российской Федерации к жилым помещениям относятся не только жилой дом, квартира, но и часть жилого дома, квартиры, а также комнаты.
Согласно же статье 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются этим лицам в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, и поэтому в Законе Республике Коми в обязательном порядке должны были быть указаны виды жилых помещений, что исключало бы возможность умаления конституционного права граждан на жилище и отвечало бы принципам предсказуемости, ясности и определенности правового регулирования.
В связи с этим часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений, подлежит признанию не соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 41.
На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 96 Конституции Республики Коми, частью 1 статьи 66, частями 1, 2, 3 и 4 статьи 68, статьями 69, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным органами местного самоуправления по месту нахождения этих жилых помещений, соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17, 18, 41.
2. Признать не соответствующей Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 41, часть 2 статьи 7 Закона Республики Коми от 7 декабря 2012 года № 104-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой она не предусматривает виды предоставляемых данным гражданам жилых помещений.
3. В соответствии со статьей 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Постановление подлежит официальному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и размещению на официальном сайте Республики Коми в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (на официальном интернет-портале Республики Коми).
Конституционный Суд
Республики Коми
------------------------------------------------------------------