Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 20.05.2015 "По делу о проверке конституционности Приложения N 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года N 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми" по жалобе гражданки Шаповаловой Светланы Ивановны"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Республики Коми
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 2015 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРИЛОЖЕНИЯ № 2
К ПОЛОЖЕНИЮ О ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРИСВОЕНИЯ ЗВАНИЯ "ВЕТЕРАН
ТРУДА", УТВЕРЖДЕННОМУ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 19 ДЕКАБРЯ 2007 ГОДА № 302
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРИСВОЕНИЯ
ЗВАНИЯ "ВЕТЕРАН ТРУДА" НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ"
ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНКИ ШАПОВАЛОВОЙ СВЕТЛАНЫ ИВАНОВНЫ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Н.В.Боковиковой, судей Д.Н.Басманова, А.В.Проскурова,
с участием гражданки С.И.Шаповаловой, представителей Правительства Республики Коми Е.А.Клименковой - консультанта-эксперта отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, Б.Н.Третьяковой - начальника отдела социальных гарантий Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, С.В.Деричиной - главного специалиста-эксперта отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Коми,
руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 68, 78, 79, 80, 81, 90 и 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Приложения № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми".
Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданки С.И.Шаповаловой, а основанием для рассмотрения - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемое заявительницей Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми".
Жалоба С.И.Шаповаловой является допустимой в соответствии со статьей 78 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н.Басманова, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка С.И.Шаповалова с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод Приложением № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми" (далее - Приложение № 2).
Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, с 3 марта 1986 года заявительница осуществляет трудовую деятельность в качестве нотариуса. За период работы С.И.Шаповалова была награждена медалью "За добросовестный труд в нотариате" III степени (решение Правления Федеральной Нотариальной палаты России (далее - ФНПР) от 4 июня 2008 года) и медалью "За добросовестный труд в нотариате" II степени (Приказ Президента ФНПР от 9 февраля 2014 года № 29). С 1 сентября 2010 года заявительница является пенсионером по старости. Реализуя свое предполагаемое право на получение мер социального обеспечения, С.И.Шаповалова дважды обращалась в Государственное бюджетное учреждение Республики Коми "Центр по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения города Сыктывкара" с заявлениями о присвоении звания "Ветеран труда" в связи с наличием у нее указанных выше наград. По результатам рассмотрения заявлений Агентством Республики Коми по социальному развитию приняты решения об отказе в удовлетворении требований ввиду отсутствия оснований (приказы № 311 от 13 февраля 2014 года и № 1667 от 13 августа 2014 года).
По заявлению С.И.Шаповаловой Сыктывкарским городским судом Республики Коми вынесено решение от 29 октября 2014 года, оставленное в силе апелляционным определением Верховного суда Республики Коми от 2 февраля 2015 года, об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным решения Агентства и об обязании присвоения звания "Ветеран труда". В обоснование принятых решений судами указано, что в силу положений статьи 29 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 11 февраля 1993 года № 4462-1, ФНПР является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации, организует свою деятельность на принципах самоуправления, в систему органов государственной власти не входит, и, соответственно, медали ФНПР не относятся к числу ведомственных знаков отличия в труде и не являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда".
По мнению С.И.Шаповаловой, Приложение № 2 не согласуется с требованиями статей 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми, поскольку установленный им перечень содержит исключительно ведомственные знаки отличия в труде и не предусматривает врученные ей награды ФНПР в качестве основания, дающего право на присвоение звания "Ветеран труда". Таким образом, заявительница усматривает нарушение принципа равенства права на получение мер социальной поддержки между гражданами, имеющими заслуги перед обществом и государством и награжденными ведомственными знаками отличия в труде, предусмотренными Приложением № 2, и гражданами, также имеющими значительные заслуги, но награжденными иными знаками отличия в труде, которые не относятся к ведомственным и не предусмотрены оспариваемым нормативным правовым актом.
В силу положений пункта 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми разрешает дела о соответствии Конституции Республики Коми по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Конституционный Суд Республики Коми в соответствии со статьями 68, 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению.
Исходя из этого, предметом проверки Конституционного Суда Республики Коми по настоящему делу является Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", в той мере, в какой им не предусмотрены в перечне наград, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", знаки отличия в труде, выданные организациями, не относящимися к органам государственной и исполнительной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации.
Оспариваемый заявительницей нормативный правовой акт относится к сфере социальной защиты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 пункт "ж" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки, в том числе ветеранов труда.
В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти названного публично-правового образования полномочий по предметам совместного ведения. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных бюджетных средств.
Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства, каковым является Республика Коми (статья 11), гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). Аналогичные положения содержатся в статьях 7 и 39 Конституции Российской Федерации. Не устанавливая конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, Конституция Российской Федерации относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя. Располагая достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, законодатель вправе осуществлять выбор конкретных мер социальной защиты, устанавливать круг лиц, имеющих на них право, порядок и условия их предоставления.
Приведенной норме корреспондируют положения Конституции Республики Коми, предусматривающие, что социальная и экономическая политика в Республике Коми направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 11), государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (статья 17).
Признавая заслуги лиц, удостоенных звания "Ветеран труда", государство берет на себя определенные публично-правовые обязательства по осуществлению их социальной защиты. Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 вышеназванного Федерального закона ветеранами труда являются лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда"; награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин. Тем самым федеральный законодатель, определив круг лиц, относящихся к категории ветеранов труда, не установил при этом перечень ведомственных знаков отличия в труде и перечень органов, ведомственные награды которых являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда".
В соответствии с положениями пункта 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В силу приведенных выше конституционных положений в Российской Федерации установлена двухуровневая система нормативно-правового регулирования правоотношений по вопросам оказания мер социальной поддержки ветеранов: на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.
Поскольку меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами, то названные публично-правовые образования вправе определять перечень знаков отличия в труде и наград, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда" в субъекте Российской Федерации, а также порядок и условия для присвоения указанного звания.
Во исполнение предписаний федерального законодательства в Республике Коми принят Закон от 12 ноября 2004 года № 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", согласно статье 22.1 которого звание "Ветеран труда" присваивается уполномоченным Правительством Республики Коми органом исполнительной власти Республики Коми: лицам, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР, РСФСР или Российской Федерации, или награжденным ведомственными знаками отличия в труде, имеющим трудовой стаж, необходимый для начисления пенсии по старости или за выслугу лет; лицам, начавшим трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющим трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин (пункт 1).
Принятым в целях реализации указанного Закона Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 утверждено Положение о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми.
При этом в Приложении № 2 к Положению приведен перечень ведомственных знаков отличия в труде, под которыми, в частности, понимаются медали, почетные звания, почетные грамоты, нагрудные знаки и значки отличия, учрежденные правовыми актами ведомств и являющиеся индивидуальной формой поощрения за высокие достижения в труде и большие заслуги в служебной и иной общественно полезной деятельности.
Наряду с этим абзацем 5 пункта 6 Положения предусмотрено, что при присвоении звания "Ветеран труда" учитываются ведомственные знаки за отличие в труде в соответствии с профессиональной деятельностью, с соблюдением условия, что решение о награждении принято непосредственно в отношении конкретного работника (служащего), состоявшего в штате учреждения, организации или работающего (служащего) в организациях (учреждениях), на предприятиях, подведомственных соответствующему федеральному органу.
Таким образом, из положений этой нормы следует, что для присвоения звания "Ветеран труда" необходимо, чтобы работник ранее состоял в штате учреждения (организации) органа государственной власти и был награжден ведомственным знаком за отличие в труде в соответствии с профессиональной деятельностью.
Медаль "За добросовестный труд в нотариате" I, II и III степени учреждена ФНПР (Положение о наградах и иных поощрениях Федеральной нотариальной палаты, утверждено Постановлением Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 21 - 22 апреля 2011 года, протокол № 25).
Ни в нормативных актах Российской Федерации, ни в законодательстве Республики Коми нет определения "ведомственный знак отличия". Также отсутствует нормативная база, устанавливающая перечень данных знаков, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда" и содержащих определение понятия "ведомство". В общепринятом понимании под ведомством подразумевается орган государственной власти, осуществляющий определенные функции государства, руководство отдельными сферами деятельности, совокупностью организаций, учреждений, предприятий.
Конституционный Суд Республики Коми 30 сентября 2011 года, рассмотрев дело о проверке конституционности Приложения № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", пришел к выводу о том, что перечисление в Приложении № 2 ведомственных знаков отличия в труде само по себе не нарушает прописанные в Конституции Республики Коми права и свободы граждан, поскольку данные виды поощрения предусмотрены правовыми актами ведомств СССР, РСФСР и Российской Федерации и в соответствии с указанными выше нормами законодательства Российской Федерации и Республики Коми являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда". При этом в своем постановлении суд указал, что Приложение № 2 к Положению, в той мере, в какой оно устанавливает исчерпывающий и, по сути, закрытый перечень ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", не соответствует Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17.
Постановлением Правительства Республики Коми от 17 мая 2013 года № 159 внесены изменения в пункт 5 Приложения № 2 указанного Положения. В перечне ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", предусмотрены, в том числе, иные медали, почетные звания, нагрудные знаки, значки, почетные грамоты, благодарности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов судебной власти, Прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, органов государственной власти СССР, судов и органов прокуратуры СССР, решения о награждении которыми приняты в установленном порядке уполномоченным должностным лицом.
Таким образом, Правительство Республики Коми устранило имевшееся в Приложении № 2 противоречие Конституции Республики Коми в части ограничительного характера перечня ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", сделав его открытым, предусматривающим, кроме конкретных наименований, иные ведомственные знаки отличия в труде, решения о награждении которыми приняты в установленном порядке уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной властей, Прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, органов государственной власти СССР, судов и органов прокуратуры СССР.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" ограничены федеральным законодательством, в том числе актами, определяющими категории граждан, являющихся ветеранами труда, в силу чего граждане, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие соответствующий трудовой стаж, в обязательном порядке признаются субъектами данного права, поскольку данное положение зафиксировано в пункте 2 части 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах".
Таким образом, принимая Приложение № 2 к Положению, Правительство Республики Коми исходило из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовало полномочия, принадлежащие ему в силу федерального законодательства и основанные на положениях пункта 2 статьи 64 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Коми.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, установление порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" и, соответственно, определение того, какие знаки отличия в труде подлежат учету для присвоения указанного звания, относится к компетенции субъектов Российской Федерации (Определение от 21 ноября 2013 года № 1821-О).
Из этого следует, что Правительство Республики Коми с учетом полномочий, предоставленных ему пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", вправе самостоятельно определять как перечень ведомственных знаков отличия в труде, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда", так и условия, которым должны соответствовать эти знаки отличия.
Установление в абзаце 5 пункта 6 вышеуказанного Постановления Правительства Республики Коми условия об отнесении к ведомственным знакам отличия в труде наград только организаций (учреждений), органов государственной власти, либо подведомственных им органов, производно от публично-правовой природы отношений, связанных с присвоением звания "Ветеран труда", поскольку присвоение лицу данного звания влечет возникновение обязанности соответствующего государственного органа по предоставлению ветерану труда мер социальной поддержки, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.
Подобное регулирование корреспондирует правоприменительной практике Комитета по правам человека, осуществляющего контроль за реализацией Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, согласно которой право на равенство перед законом и на равную защиту закона без всякой дискриминации не означает, что любые различия и условия в обращении являются дискриминационными, в связи с чем дифференциация, основанная на резонных и объективных критериях, не равнозначна запрещенной дискриминации по смыслу статьи 26 Пакта (пункт 13 решения Комитета от 9 апреля 1987 года № 182/1984).
Социальное обеспечение, предоставляемое человеку государством, может охватывать различные виды социальной защиты, однако по смыслу конституционной нормы, содержащейся в статье 40 Конституции Республики Коми, основное его содержание заключается в материальном обеспечении, предоставлении средств к существованию граждан, по тем или иным причинам не имеющих возможности самостоятельного заработка. Отсутствие звания "Ветеран труда" не означает для заявительницы лишение ее права на социальное обеспечение со стороны государства.
Тем самым установленное республиканским законодателем условие отнесения к наградам, учитываемым для присвоения звания "Ветеран труда", исключительно ведомственных знаков отличия в труде и не отнесение к их числу медалей "За добросовестный труд в нотариате" II и III степени, вопреки доводам заявительницы, не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства, поскольку данное условие основано на учете объективно существующих различий между организациями, внесшими (вносившими) свой вклад в осуществление государственных (ведомственных) функций, и теми организациями, общественными объединениями, которые не участвуют (не участвовали) в данной деятельности.
Кроме того, присвоение звания "Ветеран труда" и предоставление соответствующих мер социальной поддержки дополнительным категориям граждан, на чем настаивает заявительница в обращении, предполагает внесение соответствующих изменений в действующее законодательство и не относится к компетенции Конституционного Суда Республики Коми, как она определена статьей 96 Конституции Республики Коми и статьей 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми". Заявитель фактически ставит вопрос о расширении сферы действия данной нормы. Между тем его разрешение является исключительной прерогативой законодателя.
Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу перечень ведомственных знаков отличия в труде, утвержденный Приложением № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", не может рассматриваться как ограничивающий, умаляющий или иным образом нарушающий права и свободы человека и гражданина, в том числе и право заявительницы, гарантированное статьями 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми.
При этом Конституционный Суд Республики Коми полагает необходимым отметить в данном Постановлении, что в случае возникновения на практике спора о том, является ли соответствующая награда (орден, медаль), почетное звание, ведомственный знак отличия в труде основанием для присвоения гражданину звания "Ветеран труда", данный спор подлежит разрешению не в порядке конституционного судопроизводства, а судами общей юрисдикции, в соответствии с действующим законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, статьей 63, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 78, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать соответствующим статьям 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", в той мере, в какой им не предусмотрены в перечне наград, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", знаки отличия в труде, выданные организациями, не относящимися к органам государственной и исполнительной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации.
2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
Конституционный Суд
Республики Коми
------------------------------------------------------------------
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Республики Коми
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 мая 2015 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПРИЛОЖЕНИЯ № 2
К ПОЛОЖЕНИЮ О ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРИСВОЕНИЯ ЗВАНИЯ "ВЕТЕРАН
ТРУДА", УТВЕРЖДЕННОМУ ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 19 ДЕКАБРЯ 2007 ГОДА № 302
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ И УСЛОВИЯХ ПРИСВОЕНИЯ
ЗВАНИЯ "ВЕТЕРАН ТРУДА" НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ"
ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНКИ ШАПОВАЛОВОЙ СВЕТЛАНЫ ИВАНОВНЫ
Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Н.В.Боковиковой, судей Д.Н.Басманова, А.В.Проскурова,
с участием гражданки С.И.Шаповаловой, представителей Правительства Республики Коми Е.А.Клименковой - консультанта-эксперта отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, Б.Н.Третьяковой - начальника отдела социальных гарантий Министерства труда и социальной защиты Республики Коми, С.В.Деричиной - главного специалиста-эксперта отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Коми,
руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 68, 78, 79, 80, 81, 90 и 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Приложения № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми".
Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданки С.И.Шаповаловой, а основанием для рассмотрения - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемое заявительницей Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми".
Жалоба С.И.Шаповаловой является допустимой в соответствии со статьей 78 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми".
Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н.Басманова, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми
установил:
В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка С.И.Шаповалова с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод Приложением № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми" (далее - Приложение № 2).
Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, с 3 марта 1986 года заявительница осуществляет трудовую деятельность в качестве нотариуса. За период работы С.И.Шаповалова была награждена медалью "За добросовестный труд в нотариате" III степени (решение Правления Федеральной Нотариальной палаты России (далее - ФНПР) от 4 июня 2008 года) и медалью "За добросовестный труд в нотариате" II степени (Приказ Президента ФНПР от 9 февраля 2014 года № 29). С 1 сентября 2010 года заявительница является пенсионером по старости. Реализуя свое предполагаемое право на получение мер социального обеспечения, С.И.Шаповалова дважды обращалась в Государственное бюджетное учреждение Республики Коми "Центр по предоставлению государственных услуг в сфере социальной защиты населения города Сыктывкара" с заявлениями о присвоении звания "Ветеран труда" в связи с наличием у нее указанных выше наград. По результатам рассмотрения заявлений Агентством Республики Коми по социальному развитию приняты решения об отказе в удовлетворении требований ввиду отсутствия оснований (приказы № 311 от 13 февраля 2014 года и № 1667 от 13 августа 2014 года).
По заявлению С.И.Шаповаловой Сыктывкарским городским судом Республики Коми вынесено решение от 29 октября 2014 года, оставленное в силе апелляционным определением Верховного суда Республики Коми от 2 февраля 2015 года, об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным решения Агентства и об обязании присвоения звания "Ветеран труда". В обоснование принятых решений судами указано, что в силу положений статьи 29 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 11 февраля 1993 года № 4462-1, ФНПР является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации, организует свою деятельность на принципах самоуправления, в систему органов государственной власти не входит, и, соответственно, медали ФНПР не относятся к числу ведомственных знаков отличия в труде и не являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда".
По мнению С.И.Шаповаловой, Приложение № 2 не согласуется с требованиями статей 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми, поскольку установленный им перечень содержит исключительно ведомственные знаки отличия в труде и не предусматривает врученные ей награды ФНПР в качестве основания, дающего право на присвоение звания "Ветеран труда". Таким образом, заявительница усматривает нарушение принципа равенства права на получение мер социальной поддержки между гражданами, имеющими заслуги перед обществом и государством и награжденными ведомственными знаками отличия в труде, предусмотренными Приложением № 2, и гражданами, также имеющими значительные заслуги, но награжденными иными знаками отличия в труде, которые не относятся к ведомственным и не предусмотрены оспариваемым нормативным правовым актом.
В силу положений пункта 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми разрешает дела о соответствии Конституции Республики Коми по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Конституционный Суд Республики Коми в соответствии со статьями 68, 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению.
Исходя из этого, предметом проверки Конституционного Суда Республики Коми по настоящему делу является Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", в той мере, в какой им не предусмотрены в перечне наград, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", знаки отличия в труде, выданные организациями, не относящимися к органам государственной и исполнительной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации.
Оспариваемый заявительницей нормативный правовой акт относится к сфере социальной защиты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 пункт "ж" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки, в том числе ветеранов труда.
В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти названного публично-правового образования полномочий по предметам совместного ведения. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных бюджетных средств.
Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства, каковым является Республика Коми (статья 11), гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). Аналогичные положения содержатся в статьях 7 и 39 Конституции Российской Федерации. Не устанавливая конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, Конституция Российской Федерации относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя. Располагая достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, законодатель вправе осуществлять выбор конкретных мер социальной защиты, устанавливать круг лиц, имеющих на них право, порядок и условия их предоставления.
Приведенной норме корреспондируют положения Конституции Республики Коми, предусматривающие, что социальная и экономическая политика в Республике Коми направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 11), государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (статья 17).
Признавая заслуги лиц, удостоенных звания "Ветеран труда", государство берет на себя определенные публично-правовые обязательства по осуществлению их социальной защиты. Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 вышеназванного Федерального закона ветеранами труда являются лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда"; награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин. Тем самым федеральный законодатель, определив круг лиц, относящихся к категории ветеранов труда, не установил при этом перечень ведомственных знаков отличия в труде и перечень органов, ведомственные награды которых являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда".
В соответствии с положениями пункта 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В силу приведенных выше конституционных положений в Российской Федерации установлена двухуровневая система нормативно-правового регулирования правоотношений по вопросам оказания мер социальной поддержки ветеранов: на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации.
Поскольку меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами, то названные публично-правовые образования вправе определять перечень знаков отличия в труде и наград, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда" в субъекте Российской Федерации, а также порядок и условия для присвоения указанного звания.
Во исполнение предписаний федерального законодательства в Республике Коми принят Закон от 12 ноября 2004 года № 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", согласно статье 22.1 которого звание "Ветеран труда" присваивается уполномоченным Правительством Республики Коми органом исполнительной власти Республики Коми: лицам, награжденным орденами или медалями, либо удостоенным почетных званий СССР, РСФСР или Российской Федерации, или награжденным ведомственными знаками отличия в труде, имеющим трудовой стаж, необходимый для начисления пенсии по старости или за выслугу лет; лицам, начавшим трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющим трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин (пункт 1).
Принятым в целях реализации указанного Закона Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 утверждено Положение о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми.
При этом в Приложении № 2 к Положению приведен перечень ведомственных знаков отличия в труде, под которыми, в частности, понимаются медали, почетные звания, почетные грамоты, нагрудные знаки и значки отличия, учрежденные правовыми актами ведомств и являющиеся индивидуальной формой поощрения за высокие достижения в труде и большие заслуги в служебной и иной общественно полезной деятельности.
Наряду с этим абзацем 5 пункта 6 Положения предусмотрено, что при присвоении звания "Ветеран труда" учитываются ведомственные знаки за отличие в труде в соответствии с профессиональной деятельностью, с соблюдением условия, что решение о награждении принято непосредственно в отношении конкретного работника (служащего), состоявшего в штате учреждения, организации или работающего (служащего) в организациях (учреждениях), на предприятиях, подведомственных соответствующему федеральному органу.
Таким образом, из положений этой нормы следует, что для присвоения звания "Ветеран труда" необходимо, чтобы работник ранее состоял в штате учреждения (организации) органа государственной власти и был награжден ведомственным знаком за отличие в труде в соответствии с профессиональной деятельностью.
Медаль "За добросовестный труд в нотариате" I, II и III степени учреждена ФНПР (Положение о наградах и иных поощрениях Федеральной нотариальной палаты, утверждено Постановлением Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации от 21 - 22 апреля 2011 года, протокол № 25).
Ни в нормативных актах Российской Федерации, ни в законодательстве Республики Коми нет определения "ведомственный знак отличия". Также отсутствует нормативная база, устанавливающая перечень данных знаков, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда" и содержащих определение понятия "ведомство". В общепринятом понимании под ведомством подразумевается орган государственной власти, осуществляющий определенные функции государства, руководство отдельными сферами деятельности, совокупностью организаций, учреждений, предприятий.
Конституционный Суд Республики Коми 30 сентября 2011 года, рассмотрев дело о проверке конституционности Приложения № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", пришел к выводу о том, что перечисление в Приложении № 2 ведомственных знаков отличия в труде само по себе не нарушает прописанные в Конституции Республики Коми права и свободы граждан, поскольку данные виды поощрения предусмотрены правовыми актами ведомств СССР, РСФСР и Российской Федерации и в соответствии с указанными выше нормами законодательства Российской Федерации и Республики Коми являются основанием для присвоения звания "Ветеран труда". При этом в своем постановлении суд указал, что Приложение № 2 к Положению, в той мере, в какой оно устанавливает исчерпывающий и, по сути, закрытый перечень ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", не соответствует Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 11, 17.
Постановлением Правительства Республики Коми от 17 мая 2013 года № 159 внесены изменения в пункт 5 Приложения № 2 указанного Положения. В перечне ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", предусмотрены, в том числе, иные медали, почетные звания, нагрудные знаки, значки, почетные грамоты, благодарности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов судебной власти, Прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, органов государственной власти СССР, судов и органов прокуратуры СССР, решения о награждении которыми приняты в установленном порядке уполномоченным должностным лицом.
Таким образом, Правительство Республики Коми устранило имевшееся в Приложении № 2 противоречие Конституции Республики Коми в части ограничительного характера перечня ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", сделав его открытым, предусматривающим, кроме конкретных наименований, иные ведомственные знаки отличия в труде, решения о награждении которыми приняты в установленном порядке уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной властей, Прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, органов государственной власти СССР, судов и органов прокуратуры СССР.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" ограничены федеральным законодательством, в том числе актами, определяющими категории граждан, являющихся ветеранами труда, в силу чего граждане, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие соответствующий трудовой стаж, в обязательном порядке признаются субъектами данного права, поскольку данное положение зафиксировано в пункте 2 части 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах".
Таким образом, принимая Приложение № 2 к Положению, Правительство Республики Коми исходило из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовало полномочия, принадлежащие ему в силу федерального законодательства и основанные на положениях пункта 2 статьи 64 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Коми.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, установление порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" и, соответственно, определение того, какие знаки отличия в труде подлежат учету для присвоения указанного звания, относится к компетенции субъектов Российской Федерации (Определение от 21 ноября 2013 года № 1821-О).
Из этого следует, что Правительство Республики Коми с учетом полномочий, предоставленных ему пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", вправе самостоятельно определять как перечень ведомственных знаков отличия в труде, учитываемых при присвоении звания "Ветеран труда", так и условия, которым должны соответствовать эти знаки отличия.
Установление в абзаце 5 пункта 6 вышеуказанного Постановления Правительства Республики Коми условия об отнесении к ведомственным знакам отличия в труде наград только организаций (учреждений), органов государственной власти, либо подведомственных им органов, производно от публично-правовой природы отношений, связанных с присвоением звания "Ветеран труда", поскольку присвоение лицу данного звания влечет возникновение обязанности соответствующего государственного органа по предоставлению ветерану труда мер социальной поддержки, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.
Подобное регулирование корреспондирует правоприменительной практике Комитета по правам человека, осуществляющего контроль за реализацией Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, согласно которой право на равенство перед законом и на равную защиту закона без всякой дискриминации не означает, что любые различия и условия в обращении являются дискриминационными, в связи с чем дифференциация, основанная на резонных и объективных критериях, не равнозначна запрещенной дискриминации по смыслу статьи 26 Пакта (пункт 13 решения Комитета от 9 апреля 1987 года № 182/1984).
Социальное обеспечение, предоставляемое человеку государством, может охватывать различные виды социальной защиты, однако по смыслу конституционной нормы, содержащейся в статье 40 Конституции Республики Коми, основное его содержание заключается в материальном обеспечении, предоставлении средств к существованию граждан, по тем или иным причинам не имеющих возможности самостоятельного заработка. Отсутствие звания "Ветеран труда" не означает для заявительницы лишение ее права на социальное обеспечение со стороны государства.
Тем самым установленное республиканским законодателем условие отнесения к наградам, учитываемым для присвоения звания "Ветеран труда", исключительно ведомственных знаков отличия в труде и не отнесение к их числу медалей "За добросовестный труд в нотариате" II и III степени, вопреки доводам заявительницы, не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства, поскольку данное условие основано на учете объективно существующих различий между организациями, внесшими (вносившими) свой вклад в осуществление государственных (ведомственных) функций, и теми организациями, общественными объединениями, которые не участвуют (не участвовали) в данной деятельности.
Кроме того, присвоение звания "Ветеран труда" и предоставление соответствующих мер социальной поддержки дополнительным категориям граждан, на чем настаивает заявительница в обращении, предполагает внесение соответствующих изменений в действующее законодательство и не относится к компетенции Конституционного Суда Республики Коми, как она определена статьей 96 Конституции Республики Коми и статьей 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми". Заявитель фактически ставит вопрос о расширении сферы действия данной нормы. Между тем его разрешение является исключительной прерогативой законодателя.
Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу перечень ведомственных знаков отличия в труде, утвержденный Приложением № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", не может рассматриваться как ограничивающий, умаляющий или иным образом нарушающий права и свободы человека и гражданина, в том числе и право заявительницы, гарантированное статьями 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми.
При этом Конституционный Суд Республики Коми полагает необходимым отметить в данном Постановлении, что в случае возникновения на практике спора о том, является ли соответствующая награда (орден, медаль), почетное звание, ведомственный знак отличия в труде основанием для присвоения гражданину звания "Ветеран труда", данный спор подлежит разрешению не в порядке конституционного судопроизводства, а судами общей юрисдикции, в соответствии с действующим законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, статьей 63, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 78, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми
постановил:
1. Признать соответствующим статьям 4, 11 и 17 Конституции Республики Коми Приложение № 2 к Положению о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденному Постановлением Правительства Республики Коми от 19 декабря 2007 года № 302 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда" на территории Республики Коми", в той мере, в какой им не предусмотрены в перечне наград, дающих право на присвоение звания "Ветеран труда", знаки отличия в труде, выданные организациями, не относящимися к органам государственной и исполнительной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации.
2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".
Конституционный Суд
Республики Коми
------------------------------------------------------------------